نوآوری در حکمرانی نظام اداری ایران

مخاطبان عصر ایران؛ علیرضا شاهپری (دکتری مدیریت سیستم های اطلاعاتی و مدرس مدعو دانشگاه تهران)
ساختارها و نهادهای اداری کشور به شدت درهم پیچیده‌اند و عملا هیچ رییس جمهور، وزیر و مدیری نمی‌تواند کارهای بزرگ را به نتیجه برساند. دولت‌های پیشین بالاجبار عمده وقت و انرژی‌شان صرف اداره دولت، کارکنان و بازنشستگان به جای اداره کشور، سیاستگذاری، تنظیم‌گری و نظارت شده است.

هزینه‌‌های عظیمی که صرف عملیات غالباً زاید و تشریفاتی دستگاه‌های بوروکـراتیک می‌شود، یکسره بـر دوش ملت‌ بـوده و نتیجه‌ی عاید از آن نیز گرفتار شدن خدمات جاری در پیچ و خم دستورالعمل‌ها، مجوزها، نامه‌نگـاری‌ها، بازرسی‌ها و ... می‌باشد.

در کنار این‌چنین سیستمی، ایجـاد زمینـه‌ی ناخرسندی از یکسو و امکـان فساد اداری از سوی دیگـر بر وخامت اوضـاع و تخریب طـرح‌ها و تضعیف خدمات عمومی می‌افزاید.

تنها با توجه به چند مورد زیر سیستم پیچیده نظام اداری ایران را می‌توان درک کرد:
- تعداد پست های صرفاً نهاد ریاست جمهوری 1962 ردیف پست سازمانی.
- تعداد شوراهای کشور ، 175 شورا.
- تعداد شرکت های دولتی، 382 شرکت در قانون بودجه.
- تعداد صندوق‌های حمایتی دولتی، 24 صندوق.
- تعداد موسسات و پژوهشگاه‌های وابسته به دستگاه های اجرایی، 111 موسسسه و پژوهشگاه (این رقم تنها موسسات و پژوهشگاه های وابسته به سازمان هاست نه پژوهشگاه های وزارت علوم و بهداشت).

اگر چه نظام اداری در بعد ساختار و فرایندهای اداری بسیار پیچیده‌تر از موارد مذکور است اما شاید ذکر همین چند مورد بالا نمای کلی آن را روشن کند.

 گروه مشاورین هاروارد مستقر در سازمان برنامه و بودجه که قبل از انقلاب مساله سیاستگذاری در اقتصاد ایران را برعهده داشتند نهایتا به این نتیجه رسیدند که نقطه آغاز و شرط لازم برای بهبود عملکرد اقتصاد ایران اصلاح نظام اداری است.

این دیدگاه همچنان بیش از هر زمان دیگری مورد نیاز است. آنها اعلام کردند که نظام اداری ابزار اجرای سیاست‌های اقتصادی است و هرگونه ضعف و نقص در این ماشین تحقق سیاست های اقتصادی را مختل می‌سازد (گزارش مرکز پژوهش های مجلس،مساله سیاست گذاری در اقتصاد ایران 1392).

در سایر کشورها نیز تجربه نشان داده است که اصلاح نظام اداری اولویت اول حرکت به سمت تحقق سایر آرزوهای دولت‌هاست. مطالعه و تامل در این تجربیات در ارتقای میزان معرفت ما در این زمینه مؤثر خواهد بود.

در هفتم سپتامبر 1993، ال‌گـور، معـاون رئیس‌ جمهوری آمریکا، با همکاری تیم بازبینی عملکرد ملی، گزارشـی تحت عنوان «از تشریفات بیهـوده‌ اداری تا حصـول نتایج مطلوب: ایجاد دولتی با هزینه‌ی کمتر و کارایی بهتر» تهیه و به رئیس جمهـوری آن کشور ارائـه کرد.

 

این گـزارش در کتاب نبرد با بوروکراسی به چـاپ رسیده است. خلاصه آنکه به رییس جمهور توصیه می‌کند به حذف رویه‌های زاید و مهندسی مجدد فرایندها و ساختارها توجه ویژه مبذول شود وگرنه سایر اقدامات ره به جایی نخواهد برد.

گرجستان در سال 2003 کشوری ورشکسته، مملو از فساد، دچار مشکل در تامین برق و در حال سقوط بود. اما 9 سال بعد به کشوری پیشران در منطقه تبدیل شد.

 

بانک جهانی و سازمان شفافیت بین‎‌الملل ابراز داشتند گرجستان بهترین اصلاح‌گر اقتصادی جهان از سال 2006 تا 2011 بوده است.

 

گرجستان اصلاح نیروی انسانی و نظام اداری و کاهش مقررات و ضوابط را با رویکرد قاطعانۀ "کمتر، بهتر است" در دستور کار قرار داد.

نتایج بخشی از این تغییرات را در گرجستان در ارقام زیر ملاحظه می کنید:
سال/ تعداد مجوزها و پروانه‌ها
2005 / 909
2007 / 137
2012 / 55
(منبع بانک جهانی-مبارزه با فساد در بخش عمومی، گرجستان)

کاهش فرایندهای اداری، حذف ساختارها، مقررات، پروانه ها و مجوزهای غیرضرور لازمه و پیش نیاز توسعه اقتصادی است.

 

برای شروع این اصلاح در ایران اقدامات بنیادین و اولیه چیست؟
1- منطقی سازی حجم و اندازه دولت:
بندهای سیاست‌های کلی نظام اداری ابلاغی مقام معظم رهبری تکلیف را در این حوزه مشخص کرده است صرفا در بحث منطقی سازی اندازه دولت به برخی موارد اشاره می‌شود:
- حذف برخی سازمانها و وزارتخانه ها به عنوان نمونه حذف وزارت دادگستری: اصل 160 قانون اساسی وزیر دادگستری را به عنوان واسطه بین قوه قضاییه با قوه مجریه و مقننه معرفی می‌کند و وزیر را مجری وظیفه فوق می داند لذا ایجاد وزارتخانه‌ای با 4 معاونت نامرتبط با این اصل و 16 واحد سازمانی ضرورتی نداشته و صرفا به جهت رعایت قانون اساسی وزیری با یک دپارتمان(10 ردیف پست سازمانی) کفایت دارد.

- تعیین انتظارات و کارکردها از وزارتخانه‌های زیربنایی: با ایجاد سازمان ها، شرکت ها و اپراتورها در ذیل وزارتخانه های زیربنایی آنها کماکان دارای تشکیلات قبل می‌باشند. ضرورتی به وجود معاونت های فنی و زیربنایی در وزارتخانه نبوده و وزارتخانه باید وظیفه حاکمیتی، سیاستگذاری، برنامه‌ریزی، تنظیم گری و داده کاوی بخش را داشته باشد. امری که تقریبا در وزارتخانه های مذکور مغفول است. در این وزارتخانه‌ها ژنرال‌هایی باید باشند که آینده‌پژوهی و استراتژی بخش و کشور را در آن حوزه تبیین و تعیین می‌کنند.

- ایجاد وزارتخانه شرکت های دولتی: وجود شرکت های دولتی متعدد ذیل وزارتخانه‌ها و سازمان‌هایی که وزیران و کارکنان آن تخصصی در حوزه حکمرانی شرکتی ندارند و چنین انتظاری هم ذاتا انتظار نابجایی است؛ پس:

اولا تا حد ممکن و با رعایت ضوابط شرکت های دولتی به بخش خصوصی واگذار شوند چرا که دولت ها در بلند مدت نمی‌توانند توسعه و اشتغال ایجاد کنند بلکه آنچه دولت‌ها انجام می‌دهند محیطی قابل اطمینان برای پرورش ایده ها و سرمایه گذاری کارآفرینان است.

ثانیا دولت همانند برخی از کشورها با ایجاد وزارتخانه شرکت های دولتی یا هلدینگ همه شرکت های دولتی وظیفه نظارت، حسابرسی، کارایی، اثربخشی و صرفه اقتصادی و بهبود عملکرد مدیران و خلاصه حکمرانی شرکتی را پیاده‌سازی نماید.

2- حذف واحدهای عمودی دستگاه های اجرایی در استان ها و شهرستان ها:
اگر دولت الکترونیکی و فناوری های نوین بر روی حذف فرایند اداری، ساختار، مجوز و پروانه تاثیر نداشته باشند عملا شاهد اصلاحی نخواهیم بود.

با وجود الکترونیکی شدن خدمات برخی از واحدهای مستقر در استان و شهرستان به جز هزینه برای کشور و ایجاد نارضایتی برای شهروندان خروجی نخواهند داشت.

همیشه مثال می‌زنم که اگر سازمان سنجش از ابتدا واحدهای استانی و شهرستانی داشت دولت و نمایندگان محترم مجلس همچنان درگیر این موضوع بودند که در شهرها و بخش‌های جدیدالتاسیس نمایندگی و شعبه سازمان سنجش را مستقر کنند. بنابراین حذف واحدهای اداری زاید در تقسیمات کشوری از ضروریات است.

3- اصل دولت یکپارچه: هیچ سازمان و دستگاه اجرایی نباید از هیچ ارباب رجوعی مدارک، سوابق و یا اطلاعاتی درخواست کند که مسولیت آن با سازمان یا نهاد دیگری است.

در کشورهای پیشرفته پنجره واحد (Single Window) مستقر است. در کشور ما که به آن نقطه نرسیدیم این اصل می تواند ما را به مرور به آن نقطه نزدیک کند.

اولین سازمانی که مطابق ضوابط، شهروند به آن مراجعه می کند ملزم است همه مدارک مورد نیاز و استعلامات را از سایر سازمان ها اخذ کند. سایر سازمان ها موظفند فرضا ظرف بیست روز پاسخ دهند وگرنه به منزله تایید است. بدیهی است این کار به خودی خود منجر به حذف مراحل و استعلامات زاید نیز خواهد شد.

4- اصل حکمرانی الکترونیکی: در سال 2002 در ایالت آندراپرادش هند دوره کوتاه مدت آموزشی را به اتفاق نمایندگانی از سایر کشورها می گذراندیم. بسیاری از فرایندها کاملا الکترونیکی بود به عنوان نمونه در فرایند زنجیره غذایی، کشاورزان و میزان تولید آنها، محل زمین کشاورزی، واسطه های خریدار برنج، عکس، شماره موبایل، میزان موجودی سیلوها در لحظه و سایر موارد کاملا شفاف در سامانه‌های الکترونیکی وجود داشت.

بدیهی است که در این سیستم تصمیم گیری در خصوص خرید، پرداخت یارانه، صادرات و واردات محصول امکان‌پذیر است. بماند که در ژاپن شرکت تویوتا اطلاعات تعداد و محل ترمز ماشین‌های خود را ثبت می‌کند تا امکان اصلاح نقاط حادثه خیز جاده‌ای و سایر بهره‌برداری ها و داده کاوی امکان‌پذیر باشد.

5- اصالت ردیف پست سازمانی به جای نیروی انسانی: در سنوات گذشته مدیران دستگاه های اجرایی با عناوین مختلف (شرکتی، قراردادی، طرحی و...) به جذب نیروی انسانی و اغلب بدون ضابطه و رقابت پرداخته و بودجه نیز بر اساس تعداد نیروی انسانی تخصیص پیدا کرده است. چنانچه اصالت و اصل تعداد ردیف پست سازمانی باشد و تخصیص بودجه نیز بر آن اساس باشد به صورت خودکار عطش جذب نیروی انسانی قطع و افراد کارایی بیشتری نشان می دهند تا مزایای بیشتری دریافت کنند.

سخن در این مقوله بسیار است به همین اکتفا کنیم که نظام اداری ابزار اجرای سیاست‌های اقتصادی است و هرگونه ضعف و نقص در این ماشین تحقق سیاست های اقتصادی را مختل می‌سازد.

 

راه‌های کهنه ما را به مقصدهای نو نمی‌رسانند، امید آنکه رویاهای مردمان این سرزمین با رویکردهای جدید، طرحی نو و تلاش‌های دولت سیزدهم و الطاف حضرت حق به واقعیت مبدل شوند.